Minimikrav på kvalitet i upphandling på lägsta pris behöver inte nödvändigtvis vara låga. Om upphandlaren inte har god kännedom om produktionskostnader kan dock höga minimikrav kosta mer än de smakar. Upphandling på pris och kvalitet kräver inte lika god kännedom om kostnader. Om upphandlarens preferenser återspeglas av hur pris och kvalitet utvärderas lämnas det istället till anbudsgivarna att ge prisvärda kombinationer av pris och kvalitet, givet deras kostnader. Upphandling på pris och kvalitet är nu det vanligaste inom EU och förespråkas av de senaste EU-direktiven för offentlig upphandling. Det finns dock begränsat med empirisk forskning på hur upphandling på pris och kvalitet tillämpas och om det ger önskvärd effekt. De få studier som finns visar på att tillämpningar ofta har olämpliga egenskaper och ger svaga incitament att leverera den erbjudna kvaliteten.
Vi bidrar med empiri från nära på samtliga kontrakt för kollektiv busstrafik aktiva i Sverige december 2015, totalt 565 kontrakt, varav 206 upphandlades på pris och kvalitet. Våra forskningsfrågor är: (1) Tillämpades upphandling av pris och kvalitet i enlighet med forskningslitteraturen, och (2) har upphandling av pris och kvalitet gett högre levererad kvalitet mätt som punktlighet?
Den första forskningsfrågan besvaras genom en kartläggning av vilka kvaliteter kollektivtrafikmyndigheterna utvärderat och hur de konstruerat utvärderingsmodeller. Denna information har sammanställts från upphandlingsdokumentationen. Den andra forskningsfrågan är svår att besvara med en nationell jämförelse då förutsättningar, kontraktsutformning, datatillgång m.m skiljer sig åt. Jämförbarheten är bättre inom en region. Västrafik utmärker sig med att ungefär lika ofta ha upphandlat på pris och kvalitet som på lägsta pris. Med statistisk analys undersöker vi om kontrakt upphandlade på pris och kvalitet är associerade med systematiskt högre punktlighet, kontrollerat för kontraktens antal turer, fordonskilometer, stadstrafik, väder, månads- och årseffekter, samt kontraktens genomsnittliga punktlighet över tid. Analysen utförs med månatliga punktlighetsdata för 16 kontrakt mellan augusti 2014 till april 2019.
Kartläggningen visar att ungefär hälften av kollektivtrafikmyndigheterna upphandlade på pris och kvalitet, varav de flesta nästan uteslutande. Diskrepensen inom Sverige är svår att motivera. Många kollektivtrafikmyndigheter tillämpade en komplex tillämpning av upphandling på pris och kvalitet där operatörernas beskrivningar av processer, ledarskap, kompetensförsörjning m.m. utvärderas. Att utvärdera operatörer på deras egna texter, och endast vid tilldelning av kontrakten, skapar incitament som enligt forskningslitteraturen riskerar att fel anbud vinner och att levererad kvalitet blir lägre än den utvärderade. Flera kollektivtrafikmyndigheter tillämpade utvärderingsmodeller där både pris och kvalitet omvandlades till ett betyg, t.ex. 1-5. Forskningslitteraturen förespråkar generellt enklare kvalitetspåslag eller -avdrag på anbuden. Den statistiska analysen av punktlighet i Västra Götaland ger inget stöd till att upphandling på pris och kvalitet gav högre kvalitet, trots att premier utöver det lägsta anbudet betalades.
Vår slutsats är att det behövs tydligare nationella riktlinjer kring om och hur upphandling på pris och kvalitet ska tillämpas. Tillämpningar i kartläggningen framstår resurskrävande både för operatören och kollektivtrafikmyndigheterna och riskerar att ge mindre prisvärd upphandling sett till levererad kvalitet. Kollektivtrafikmyndigheterna riskerar därtill överprövningar av utvärderingen. Det bör inte uteslutas att prisvärd upphandling enklast nås med lägsta pris och ambitioner att sätta lämpliga minimikrav för kvalitet.